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立法引领改革，改革推动立法。这是被实践反复证明了的一个十分朴素的真理。回顾1978年以来我国的改革历程，改革的推进与法治的建设齐头并进、相互促进，这不是历史的巧合，而是发展的必然。与全国一样，汕头经济特区自1996年3月取得立法权以来，正确处理改革与法治的关系，在法治下推进改革，在改革中完善法治。特别是注重发挥立法对改革的引领和推动作用，促进汕头经济社会发展取得丰硕成果。 回望汕头经济特区取得立法权近25年来的立法历程，坚持立法先行，引领推动改革，这是一条清晰主线，也是一条基本经验。 一、着力在“转”字上出新招 过去相当长一段时间以来，立法实践中“改革先行，法律确认”的立法理念和立法模式较为流行。不可否认，这种理念和做法对于巩固改革成果、促进经济社会发展有着积极作用。但是这种理念和做法具有片面性。马克思主义辩证唯物主义认为，一方面，经济基础决定包括法律在内的上层建筑，另一方面，包括法律在内的上层建筑对于经济基础具有反作用。“改革先行，法律确认”的立法理念和立法模式恰恰忽视了法律对于经济基础和改革发展的能动作用。改革开放以来，汕头经济特区牢牢把握马克思主义辩证唯物主义这一原理，正确处理好立法与改革的关系，特别是针对新时期改革发展对立法的要求，已经不仅仅是对实践经验的总结，更要借助立法转化顶层设计、引领改革进程、推动科学发展；不仅仅是对实践的被动回应，更要对社会现实和改革进程进行主动谋划、前瞻规划和全面推进这一新的形势，及时转变立法理念，改变立法只是“护航”的功能，更多发挥立法的“导航”作用；改变“改革先行，法律确认”的思维定势，树立“立法先行，引领改革”的立法理念；改变“先抓牌再立规矩”的旧做法，确立“先立规矩再抓牌”的新模式。 二、着力在“立”字上下功夫 对于应兴应革的事项，尽可能做到“先立法、后行动”，以立法引领和推动汕头全面深化改革。 一是以立法引领和推动行政体制改革。先后在行政程序制度建设、行政执法体制、行政复议体制、政府自身建设等方面加强立法，推进相关改革。如抓住作为全省首批行政复议委员会试点城市的有利契机，出台《汕头经济特区行政复议条例》，率先在全国以地方立法形式固化和拓展行政复议体制机制改革创新成果，对上位法规定不明确而现实急需解决的问题进行统一规范，对程序制度结合实际予以完善或者创新性规定，为进一步推进行政复议委员会试点改革提供立法支撑。 二是以立法引领和推动经济领域改革。以立法推动产业转型升级。如出台《汕头经济特区现代产业用地使用权出让办法》，通过项目预申报和土地预申请等制度设计，一举改变过去存在的“有项目的拿不到地，拿到地的没有项目”的现象，把稀缺土地资源的有效配置与汕头现代产业的培育发展紧密结合起来，优先保障现代产业用地需求，推动总部经济、高新技术产业和战略性新兴产业落户扎根，为建立现代产业体系，加快转变经济发展方式，推动产业转型升级提供有力法律支撑。以立法破解土地储备难题。出台《汕头经济特区土地储备条例》，创新体制机制，实行对土地资源的统一收储、统一开发、统一供应等制度，鼓励和引导社会资本依法参与土地一级开发。《条例》的出台，优化了土地资源配置，提高了土地保障能力，推动了经营城市战略的实施，也为特区改革发展提供更多的财力资金支持。 三是以立法引领和推动社会领域改革。抢抓民政部、省民政厅联合设立汕头经济特区民政工作改革创新综合观察点的重大机遇，积极探索民政工作体制机制创新，密集出台民政类法规规章10多部，规范性文件38件，内容涵盖基层社会管理、医疗保障、住房保障、养老服务、社会救助等多个领域，形成了促进民政工作改革创新的法规制度体系，受到时任民政部部长的充分肯定：“汕头市利用地方立法权，制定一系列促进民政事业发展的地方法规和政府规章，加强了民政法制建设，很有示范意义。” 四是以立法引领和推动廉政制度改革。率先在全国出台《汕头经济特区预防腐败条例》，全面加强对权力运行的监督和制约，把权力关进制度的“笼子”里，让权力在法治的轨道上有序运行，努力营造一个干事创业“安全区”，也是依法推进汕头廉政建设的重大创新立法实践。 五是以立法授权的形式引领和推动相关改革。实践中，针对立法条件暂不成熟而实践又迫切需要或者局部地区先行先试的，通过法定程序进行授权，解决法律依据不足的问题，确保重大改革于法有据。2011年出台《汕头市人民代表大会常务委员会关于促进和保障濠江区行政体制综合改革的决定》，以顶层设计推进濠江区行政体制综合改革，促进了行政职权向基层政府依法有序转移，开创了政府层级间职权法定化的成功先例。此后，为促进华侨经济文化合作试验区开发建设、推进汕头高新区扩区改革，市人大常委会又先后于2015年、2019年作出法规性授权，确保相关改革在法治轨道上运行。 三、着力在“破”字上做文章 对照全面深化改革的新要求，定期开展法律规范清理工作，及时修改或者废止与全面深化改革不相适应、不合时宜的法律规范，破除制约改革发展的体制机制弊端，防止过时的法律规范成为全面深化改革的障碍，为全面深化改革铺平道路和创造条件，使法规规章主动适应我市改革发展需要。我市自取得立法权以来，市人大常委会先后开展了九次大规模的法规集中清理工作，并及时依照法定程序修改法规24件、废止法规24件。今年，市人大常委会为适应改革开放和社会主义现代化建设要求，又组织开展民法典涉及法规专项清理工作。与此同时，为了适应改革发展的需要，市政府也先后多次加强对规章和规范性文件的清理，如2017年为进一步推进“放管服”改革，推动生态文明建设和环境保护，市政府组织开展相关法规、规章和规范性文件的清理，这次清理共涉及法规60件、规章59件和规范性文件60件,清理结果经市政府常务会议讨论通过，并按照法定程序修改或废止了部分不适应的规章和规范性文件。 回望历史，是为了启示、引领和开辟未来。当前，特区改革进入攻坚期和深水区，面临不少新问题新挑战，更呼唤敢闯敢试的大胆探索，更需要敢为人先的制度创新。汕头经济特区必须始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平总书记关于全面依法治国的重要论述和“凡属重大改革都要于法有据”的重要指示精神，适应新时代全面深化改革的新要求，进一步正确处理好法治与改革的辩证关系，在推进特区改革开放再出发进程中充分发挥特区立法权优势，使立法和改革相辅相成、相互促进、相得益彰，再奏法治与改革和谐共鸣的崭新乐章！ （作者单位：汕头市人大监察司法工委） |
