佛山“三旧改造”腾出20年发展空间

5年前，佛山禅城区石湾镇的塘头、沙岗两村地界，被大大小小的陶瓷厂、包装厂、砖厂密密麻麻地包围着。低矮简陋的厂房、年代久远的民宅、混乱不堪的出租房等混合而成的“杂住区”，成为珠三角最普遍的一道风景线。

“三旧改造”之后，这块“杂住区”被佛山国际家居博览城取而代之。这个世界顶级的家居航母预计年交易额将达150亿元，同时拉动周边地区上下游产业链数百亿元效益。当地干部表示，这为村集体每年带来近4000万元的土地租金收入，比改造前提高近4倍。

“杂住区”的变身，是佛山众多“三旧改造”项目的缩影。目前，佛山市“三旧改造”经验已引起国土资源部的关注，并被搬上了领导干部专题研讨班的课堂。

   到哪里去寻找下一个发展空间

早在9年前，佛山市南海区夏西村就面临着“无地可用”的尴尬。

上个世纪八九十年代，珠三角迎来了港台企业产业转移的滚滚浪潮。和大多数珠三角村庄的发展轨迹一样，夏西村那时陆续规划建起了5个工业区，在高峰期曾有360多家企业入驻，其中一半以上的企业都是电镀、五金铸造等低端产业。

“当时村里人没什么规划意识，建起的大多数厂房都是简易的砖瓦房，土地利用效率低下。10多年里，每平方米的租金仅仅提高了几元钱。” 夏西村一位工作了几十年的村干部告诉记者，2003年，夏西村可供开发利用的土地已经所剩无几。“如果没有更多的土地，村集体经济的发展就会停滞不前，村民的收入分红也会迅速下降。”

夏西村的纠结，正是佛山大多数镇村共同担忧的问题。土地供给与经济发展的矛盾，正在佛山这个制造业重地上演。佛山市三旧改造办公室副主任吴福明给记者算了一笔账：在最近5年时间里，佛山市GDP由3589亿元增长到6580亿元，年均增长率达到16.5％。按照这样的发展速度，佛山每年需要新增2万多亩建设用地。然而，省里每年给佛山的建设用地指标只有6000亩左右。

到哪里去寻找下一个发展空间呢？ 解决用地瓶颈，要从土地存量中找增量。“佛山不是没地用，而是没用好。”吴福明表示，上世纪80年代以来，“村村点火、处处冒烟”的发展模式，使得佛山现有厂房中约40％是低矮的破旧厂房，浪费了大量的土地资源。

“在许多基层干部看来，要想发展经济，就要向上级争取更多的土地指标。然而这些基层干部没有想到的是，他们是躺在金山上伸手要饭。”吴福明形象地描述道，曾经的粗放式用地，储备了大量的存量建设用地，为土地再造提供了空间，这对于佛山而言是一笔巨大的财富。

“三旧改造”要解放思想、敢闯敢干

佛山是广东“三旧改造”的发源地。

“自上个世纪80年代以来，几乎每个城市都设有旧城改造办公室。2007年6月，在土地供求与经济发展矛盾的倒逼之下，佛山系统地提出了旧城镇、旧厂房、旧村屋等‘三旧改造’，这在广东来说是第一次。”吴福明参与了改革的全过程，他表示， 5年时间里，佛山拿出摸着石头过河的勇气改革，积累了许多宝贵的经验。

佛山的“三旧改造”之所以能走下去，关键在于解放思想、敢闯敢干。利益诉求众口难调，这是“三旧改造”遇到的最大障碍。夏西村一位村干部在农村工作了40多年，她用“非常非常难”来形容改造中的利益平衡。她告诉记者，许多村民对改造仍持观望态度，有的担心在工程建设过程中不能收取租金，有的对改造后的新商铺出租率不抱信心，有的则不愿意搬离世代居住的祖屋，这些都给改造带来了一定的阻力。

尤其让吴福明印象深刻的是，在南海区大沥镇的废旧塑料市场，密集地分布着2000多家大大小小的废旧塑料加工厂。几年前，媒体关于当地垃圾倾泻的报道，将塑料废旧市场推上了舆论风暴的风口浪尖，也让其走进了“三旧改造”的政府视野。然而，最让人头疼的是，废旧塑料市场的1800亩土地，竟然牵涉到5个村委会15个产权单位，利益格局错综复杂。

“几乎所有的‘三旧改造’项目，都面临着形形色色的困难。该采取何种开发模式、收益如何分配？这对政府而言是巨大的考验。” 在吴福明看来，如果当时政府没有解放思想、敢想敢干的决心和勇气，“三旧改造”只会以流产而告终。

与此同时，“三旧改造”还需要努力突破种种政策瓶颈，进行政策创新。土地问题，成为“三旧改造”中遇到的一大难题。“由于历史原因，相当部分的旧厂房、旧商铺没有合法的用地手续。”吴福明表示，当地政府遇到难题时并没有退缩，而是不断寻求省里甚至国家部委的政策支持，使得改革能够继续推进下去。

“一进一出”腾出发展空间

佛山是广东最早开始探索“三旧改造”的城市，目前当地已经开始享受到了改造所带来的收益。吴福明回忆道：“2007年刚开始改革时，许多村民对其仍有疑虑，向政府上报的‘三旧改造’面积只有25万亩。今年，政府又做了一次调查，结果有‘三旧改造’需求的土地已经上升到45万亩左右。这说明‘三旧改造’得到了各方的认可。”

目前，“三旧改造”为佛山腾出了大量的土地发展空间。在夏西村，农民住宅密密麻麻，毫无规划，占据了1100多亩的土地，几乎相当于夏西村集体土地的一半。于是，夏西村决定建设680多亩的农民公寓“夏西新”，解决1万多村民的居住问题。“如果改造完成，就可以腾出500亩土地，为其他产业发展提供空间。”当地村干部告诉记者。

记者粗略估算，按照当前的发展速度，佛山每年需要新增2万多亩建设用地。而佛山需要“三旧改造”的土地面积就有45万亩左右，现在仅有10万亩进入改造当中。一旦改造全部完成，就意味着将为佛山腾出20年左右的土地发展空间。

而腾出的土地，也为城市的产业转型升级提供了宝贵的机会。夏西工业园，曾是夏西最偏僻的工业区，容纳了不少污染型企业。从2003年开始，夏西村将100多家企业逐步搬离，转型发展第三产业。目前，污染型工业区已经摇身一变成为国际级橡塑专业市场——“夏西橡塑城”。粗略计算，原来的工业厂房租金最低仅5元/平方米，而现在每平方米的商铺租金高达几十元。

“三旧改造”，可以说是腾笼换鸟的过程。佛山市市长刘悦伦表示，一些规模小、效益差、能耗大的企业纷纷被淘汰，腾出土地引进优质大项目、高新技术产业、文化创意产业等，促进产业结构向低能耗、低污染、高附加值的方向转变，推动产业集聚高效发展。

“一进一出”之间，佛山的土地得到了高效利用，经济也随之快速发展。数据表明，“三旧改造”这5年时间里，佛山GDP年均增长率达到16.5％，而建设用地总规模年均增长率只有1.77％。值得注意的是，佛山每平方公里建设用地产出GDP从2007年的2.84亿元提高到2011年的4.95亿元，增长了74.3％。

   改革中留下的思考

目前，“三旧改造”正在全省铺开。佛山的系列改革举动，将给珠三角其他城市带来怎样的借鉴？又将给珠三角干部留下怎样的思考？

“三旧改造”一定要规划先行，这是许多佛山政府官员的共同心声。“走了一村又一村，村村像城镇；走了一镇又一镇，镇镇像农村。”吴福明用这句颇为流行的话形容当前的城市建设，“目前，大多数地方的城市建设没有章法。经历了30多年的改革开放后，现在一些建筑居然面临着‘三旧改造’的尴尬，将来佛山不能再犯同样的错误。”

“尤其是早在2007年，佛山的土地开发强度就已经达到33％左右，远远高于香港、上海、东京都市圈的开发强度。如果不加以规划，‘三旧改造’后建起的都是密密麻麻的工厂、大厦，而城市的公共设施、绿地等配套跟不上，佛山的宜居就无从谈起。”吴福明表示，早在三年前，佛山就开始研究制定“三旧改造”规划，用规划的科学性保证项目总体布局、产业转型、城市功能再造等方面的科学性。

而在规划中，佛山尤其注重旧厂房改造。记者在采访中发现，在“三旧改造”中，一些开发商出于短期利益考虑，一窝蜂投向房地产开发，而对旧厂房开发兴趣不大。刘悦伦表示，发展实体经济是佛山的立市之本。2011年，佛山出台专门扶持政策，对愿意将旧厂房改造仍用于提升和发展工业的土地权属人、投资者、入驻企业等给予支持和奖励。

而“三旧改造”能否真正成功，关键在于能否让老百姓得利。佛山市政府就非常注重还利于民。刘悦伦表示，根据“三旧改造”扶持政策的有关规定，对“三旧改造”用地的部分增值收益通过资金补贴的方式，依照有关规定专项用于支持企业和集体经济发展，有力地推动了“三旧改造”项目的实施和建设。